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Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben im Mischgebiet

1. Einzelhandelsbetriebe können auf der Grundlage des § 1 Abs. 5 BauNVO im Mischgebiet ausgeschlossen werden, auch wenn der vollständige Ausschluss durch „Gegenausnahmen“ für bestimmte Arten von Einzelhandelsbetrieben wieder ein Stück zurückgenommen wird.

2. Die Stärkung der Zentren durch Konzentration von Einzelhandelsnutzungen im Stadtbezirks- und Ortsteilzentren ist ein Ziel, das den Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben in nicht zentraler Lagen städtebaulich rechtfertigen kann. Der Gemeinde ist es gestattet, „zentrumsbildende“ Nutzungsarten, die in den Zentren bisher nicht oder nur in geringem Umfang vertreten sind, in anderen Gemeindegebieten mit dem Ziel auszuschließen, eventuelle Neuansiedlungen den Zentren zuzuführen, um deren Attraktivität zu steigern oder zu erhalten.

 

3. Sofern ein Gesamtkonzept in der Lage ist, die Einzelhandelsentwicklung im gesamten Stadtgebiet nachvollziehbar und widerspruchsfrei zu ordnen, bedarf es jedenfalls auf der Ebene eines Bebauungsplans, der dieses Konzept für einen bestimmten Bereich umsetzt, keiner weiteren Differenzierung unter dem Gesichtspunkt der Zentreneignung.

BVerwG, Urteil vom 26.3.2009 – 4 C 21.07 – (OVG Münster)

 

 

 

Aus den Gründen:

 

 (11) II. 1. Zu Recht ist das OVG davon ausgegangen, dass § 2 Abs. 2 Buchst. a Satz 1 der textlichen Festsetzungen des Änderungs- Bebauungsplans in § 1 Abs. 5 BauNVO eine tragfähige Rechtsgrundlage findet.

 

(12) Nach § 1 Abs. 5 BauNVO kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, dass bestimmte Arten von Nutzungen, die nach den §§ 2, 4 bis 9 und 13 BauNVO allgemein zulässig sind, nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können, sofern die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets gewahrt bleibt. Ausgeschlossen oder für ausnahmsweise zulässig erklärt werden kann jede einzelne der in den jeweiligen Absätzen 2 der betreffenden Baugebietsvorschriften genannten Nutzungsarten (Beschluss vom 22.5.1987 – BVerwG 4 N 4.86 – BVerwGE 77, 308 <314 f.> = UPR 1987, 432). Zu den Arten von Nutzungen, die auf diese Weise generell ausgeschlossen werden können, gehören auch Einzelhandelsbetriebe (Beschluss vom 18.12.1986 – BVerwG 4 NB 26.89 – Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 7; Beschluss vom 11.5.199 – BVerwG 4 BN 15.99 – Buchholz  406.12 § 1 BauNVO Nr. 27), die im Mischgebiet gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO allgemein zulässig sind. Eines Rückgriffs auf § 1 Abs. 9 BauNVO bedarf es insoweit nicht (Beschluss vom 3.5.1993 – BVerwG 4 NB 13.93 – Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 16).

 

(13) Das gilt auch dann, wenn der vollständige Ausschluss einer Nutzungsart durch Gegenausnahmen für bestimmte Arten von Anlagen der betreffenden Nutzungsart wieder ein Stück zurückgenommen wird. Der Einwand der Kl., dass in solchen Fällen insgesamt § 1 Abs. 9 BauNVO heranzuziehen sei, weil kein genereller, sondern nur ein partieller Einzelhandelsausschluss vorliege, geht fehl. Der Rechtfertigungsbedarf, den § 1 Abs. 9 BauNVO für diese im Vergleich zu § 1 Abs. 5 BauNVO noch stärker ins Einzelne gehende Differenzierung und Verfeinerung der zulässigen Nutzungen normiert (Urteil vom 22.5.1987 – BVerwG 4 C 77.84 – BVerwGE 77, 317 <320 ff.> = UPR 1987, 435), bezieht sich – wie auch das VG festgestellt hat – auf diese Gegenausnahmen. Nur insoweit muss die Gemeinde darlegen, warum das von ihr gewählte Abgrenzungskriterium marktüblichen Gegebenheiten entspricht (Beschluss vom 27.7.1998 – BVerwG 4 BN 31.98 – BRS 60 Nr. 29; Beschluss vom 30.1.2006 – BVerwG 4 BN 55.05 – UPR 1998, 459) und die Feindifferenzierung durch besondere städtebauliche Gründe gerechtfertigt ist.

 

(14) Mit der Frage der einschlägigen Rechtsgrundlage hat sich das OVG nicht ausdrücklich auseinandergesetzt. Es lässt aber erkennen, dass es insoweit dem VG folgt und § 1 Abs. 5 BauNVO für anwendbar hält. Hiergegen gibt es bundesrechtlich nichts zu erinnern.

 

(15) Mit der Formulierung in § 2 Abs. 2 Buchst. a Satz 1, dass Einzelhandelsbetriebe „sowie Verkaufsstellen von Handwerksbetrieben und anderen Gewerbebetrieben, die sich ganz oder teilweise an Endverbraucher wenden“, nicht zulässig sind, geht die Festsetzung nicht über einen Einzelhandelsausschluss hinaus. Konstituierendes Merkmal des bauplanungsrechtlichen Einzelhandelsbegriffs ist der unmittelbare Verkauf von Waren an den Endverbraucher (Urteil vom 3.2.1984 – BVerwG 4 C 25.82 = UPR 1984, 231; vgl. auch Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Rn. 52 zu § 11 BauNVO; Roeser, in: König/Roeser/ Stock, BauNVO, 2. Aufl. 2003, Rn. 24 zu § 5). Dieses Merkmal ist bereits tatbestandlich in die Regelung des § 2 Abs. 2 Buchst. a Satz 1 inkorporiert. „Verkaufsstellen von Handwerksbetrieben und anderen Gewerbebetrieben, die sich ganz oder teilweise an Endverbraucher wenden“, sind deshalb lediglich eine bestimmte Form von Einzelhandelsbetreiben (vgl. auch Urteil vom 30.6.1989 – BVerwG 4 C 16.88 – UPR 1989, 436 zu einer auf ein Gewerbegebiet bezogenen wortidentischen Festsetzung).

 

(16) 2. Ohne Bundesrechtsverstoß ist das OVG davon ausgegangen, dass der Einzelhandelsausschluss durch das Ziel der Stärkung der im „Gesamtstädtischen Einzelhandelskonzept für D“ ausgewiesenen Stadtbezirks- und Ortsteilzentren städtebaulich gerechtfertigt ist.

 

(17) 2.1 Gemäß § 1 Abs. 3 BauGB 1998 (= § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB n. F.) haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Dies gilt für die Planung insgesamt und für jede ihrer Festsetzungen. Voraussetzung für die Gültigkeit einer Festsetzung nach § 1 Abs. 5 BauNVO ist deshalb ebenfalls, dass sie städtebaulich gerechtfertigt ist (Beschluss vom 11.5.1999 – BVerwG 4 BN 15.99 – UPR 1999, 352). Was i. S. d. § 1 Abs. 3 BauGB 1998 erforderlich ist, bestimmt sich nach der planerischen Konzeption der Gemeinde (Urteil vom 7.5.1971 – BVerwG 4 C 76.68 – DVBl. 1971, 579). Ausgefüllt wird der Begriff der Erforderlichkeit insbesondere durch vorausgehende planerische Entscheidungen der Gemeinde über die örtlich anzustrebenden städtebaulichen Ziele (Gaentzsch, in: Berliner Kommentar, 3. Aufl. 2002, Rn. 23 f. zu § 1). Welche städtebaulichen Ziele sich eine Gemeinde hierbei setzt, liegt grundsätzlich in ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, diejenige „Städtebaupolitik“ zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht (Beschluss vom 14.8.1995 – BVerwG 4 NB 21.95 – Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 86).

 

(18) Hierzu gehört auch die Entscheidung, ob und in welchem Umfang sie Teile ihres Gemeindegebiets zur Unterbringung von Einzelhandelsbetrieben zur Verfügung stellt. Wünscht sie an einem bestimmten Standort keine Einzelhandelsbetriebe, so ist es ihr unter dem Blickwinkel des § 1 Abs. 3 BauGB 1998 grundsätzlich nicht verwehrt, auf der Grundlage des § 1 Abs. 5 BauNVO ein Mischgebiet unter Ausschluss dieser Nutzungsart festzusetzen (Beschluss vom 11.5.1999 – BVerwG 4 BN 15.99 – Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 27 = UPR 1999, 352). Voraussetzung hierfür ist, dass sie eine städtebauliche Begründung anführen kann, die sich aus der jeweiligen Planungssituation ergibt und die Abweichung von den in der Baunutzungsverordnung vorgegebenen Gebietstypen durch hinreichend gewichtige städtebauliche Allgemeinwohlbelange in nachvollziehbarer Weise rechtfertigt (Beschluss vom 3.5.1993 – BVerwG 4 NB 13.93 – Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 16; grundlegend Urteil vom 12.12.1969 – BVerwG 4 C 105.66 – BVerwGE 34, 301).

 

(19) Die Stärkung der Zentren durch Konzentration von Einzelhandelsnutzungen in den Zentren ist ein Ziel, das den Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben in nicht zentralen Lagen rechtfertigen kann (Beschluss vom 10.11.2004 – BVerwG 4 BN 33.04 – Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 30). Dies kommt auch in den Planleitlinien des § 1 Abs. 6 Nr. 8 Buchst. a BauGB 1998 und § 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB 2007 zum Ausdruck. Bauleitplanung erschöpft sich dabei nicht darin, bereits eingeleitete Entwicklungen zu steuern. Sie ist auch ein Mittel, um städtebauliche Ziele für die Zukunft zu formulieren und aktiv auf eine Änderung des städtebaulichen Status quo hinzuwirken. Insofern ist die Gemeinde beim Ziel der Stärkung ihrer Zentren nicht darauf beschränkt, nur solche Einzelhandelsnutzungen in nicht zentralen Lagen zu unterbinden, die in den Zentren bereits in nennenswertem Umfang ausgeübt werden. Es ist ihr auch gestattet, „zentrumsbildende“ Nutzungsarten, die in den Zentren bisher nicht oder nur in geringem Umfang vertreten sind, in anderen Gemeindegebieten mit dem Ziel auszuschließen, eventuelle Neuansiedlungen den Zentren zuzuführen, um deren Attraktivität zu steigern oder zu erhalten (Beschluss vom 10.11.2004 – BVerwG 4 BN 33.04 – Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 30). Anders als bei einem nur zum Schutz eines Zentrums erfolgten Einzelhandelsausschluss bedarf es in diesem Fall regelmäßig keiner Ermittlung der konkret zentrenschädlichen Sortimente.

 

(20) Das Ziel der Stärkung der Zentren hat aber sachliche Rechtfertigungsgrenzen. Planungsbefugnisse weist § 1 Abs. 3 BauGB den Gemeinden nur zu, „sobald und soweit“ die Planung für die städtebauliche Entwicklung erforderlich ist. Festsetzungen, die nicht oder nicht vollständig der Realisierung der mit der Planung verfolgten städtebaulichen Zielsetzungen dienen, sind deshalb auch nicht erforderlich (Dirnberger, in: Jäde/Dirnberger/Weiß, BauGB, 5. Aufl. 2007, Rn. 24 zu § 1 BauGB). § 1 Abs. 3 BauGB 1998 gebietet es insofern, dass sich die Gemeinde im Hinblick auf die von ihr selbst formulierten städtebaulichen Zielsetzungen konsistent verhält. Ein (allein) durch das Ziel der Stärkung der Zentren durch Konzentration von Einzelhandelsansiedlungen auf die Zentren begründeter Einzelhandelsausschluss kann deshalb nicht weitergehen, als eine Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben in den Zentren überhaupt in Betracht kommt. Sachliche  Grenzen können sich insbesondere daraus ergeben, dass sich nicht jeder Einzelhandelsbetrieb für eine Ansiedlung in einem Zentrum eignet, sei es nach Art und Umfang des Betriebes, sei es wegen der Besonderheiten des betreffenden Zentrums. Insoweit kann es im Einzelfall geboten sein, bestimmte Arten von Einzelhandelsbetrieben vom Einzelhandelsausschluss auszunehmen, weil ein Ausschluss nicht zentrengeeigneter Einzelhandelsbetriebe in nicht zentralen Lagen dem Ziel der Stärkung der Zentren durch Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben in den Zentren nicht dient.

 

(21) 2.2 Solche Besonderheiten sind im vorliegenden Fall nicht erkennbar. Es ist deshalb bundesrechtlich nicht zu beanstanden, dass das OVG den (nahezu) vollständigen Einzelhandelsausschluss durch das Ziel der Stärkung der im Gesamtstädtischen Einzelhandelskonzepts ausgewiesenen Stadtbezirks- und Ortsteilzentren als städtebaulich gerechtfertigt angesehen hat.

 

(22) 2.2.1 Die Stärkung der Stadtbezirkes- und Ortsteilzentren, die die Stadt D nach den Feststellungen des OVG auf der Grundlage des Gesamtstädtischen Einzelhandelskonzepts mit der Änderungsplanung erreichen wollte, ist ein tragfähiges städtebauliches Ziel, das einen Einzelhandelsausschluss im Grundsatz rechtfertigen kann.

 

(23) Das OVG hat festgestellt, dass der Rat der Stadt D mit der Aufstellung des Änderungs-Bebauungsplans – neben dem Ziel des Schutzes des M-Ortszentrums vor zentrenschädlichen Kaufkraftabflüssen – gleichrangig auch das Ziel der Stärkung der im Gesamtstädtischen Einzelhandelskonzept ausgewiesenen Stadtbezirks- und Ortsteilzentren verfolgte. Es hat ferner festgestellt, dass mit dem Einzelhandelskonzept und den zu seiner Umsetzung unternommenen Schritten ein auf das gesamte Stadtgebiet bezogenes Konzept zur Stärkung der Zentren durch Konzentration von Einzelhandelsansiedlungen auf den Zentren vorliegt und dass dieses Konzept nachvollziehbar und widerspruchsfrei ist. An diese Feststellungen ist der Senat gebunden (§ 137 Abs. 2 VwGO). Bindend ist ferner die Feststellung, dass das M-Zentrum, das im Flächennutzungsplan als „Bereich mit Marktfunktion“ dargestellt und in der Bestandsaufnahme des Masterplans Einzelhandel als konkret abgegrenztes Zentrum mit umfangreichem Angebot aufgeführt ist, Teil dieses Zentrenkonzepts ist und die Funktion als Ortsteilzentrum wahrnimmt.

 

(23) Auf der Grundlage dieser tatsächlichen Feststellungen ist es im Grundsatz nicht zu beanstanden, dass das OVG es städtebaulich als gerechtfertigt angesehen hat, das Ziel zu verfolgen, künftig im M-Zentrum gerade auch solche Einzelhandelsnutzungen anzusiedeln, die dort bislang nicht vorhanden sind, und – so ist zu ergänzen – Einzelhandelsbetriebe im Geltungsbereich des Änderungs- Bebauungsplans dem entsprechend auszuschließen.

 

(25) 2.2.2 Mit der Frage, ob sich einzelne der ausgeschlossenen Einzelhandelsnutzungen nicht für eine Ansiedlung im M-Zentrum eignen und deshalb das Ziel der Stärkung des M-Zentrums an sachliche Rechtfertigungsgrenzen stößt, hat sich das OVG nicht auseinandergesetzt. Zu einem Bundesrechtsverstoß führt dies gleichwohl nicht. Es ist nämlich nichts dafür ersichtlich, dass die Plangeberin ihre Planungsbefugnisse insoweit überschritten hätte.

 

(26) Zu Recht weist die Kl. darauf hin, dass der Änderungs- Bebauungsplan ausweislich seiner Begründung selbst nur den Anspruch erhebt, Einzelhandelsbetriebe zur Stärkung der zentralen Versorgungsbereiche in den Zentren anzusiedeln, „soweit Art und Umfang des Betriebes dies zulassen“. In den textlichen Festsetzungen niedergeschlagen hat sich diese Einschränkung nur hinsichtlich des Kfz-Annexhandels. Anhaltspunkte dafür, dass der Bekl. die dem Ziel der Stärkung innewohnenden Rechtfertigungsgrenzen nicht beachtet und mit Blick etwa auf örtliche Gegebenheiten Differenzierungen unter dem Gesichtspunkt der mangelnden Zentrengeeignetheit zu bedenken gehabt hätte, sind nicht zu erkennen. Dass die in der Revisionsbegründung genannten Sortimente (Zeitschriften, Papier, Schreibwaren, Bekleidung, Kunst, Antiquitäten, Computer, Haushaltswaren, Fotozubehör, Kunstgewerbe, Spielwaren, Blumen, Zooartikel) – ebenso wie der streitgegebenständliche Lebensmittelmarkt – zentrumsbildend wirken können, bedarf keiner Vertiefung. Von vornherein außer Betracht zu bleiben haben insoweit solche Einzelhandelsnutzungen, die im Geltungsbereich des Änderungs-Bebauungsplans schon aus anderen – rechtlichen oder tatsächlichen – Gründen nicht untergebracht werden können. Das betrifft zum einen großflächige Einzelhandelsbetriebe, die durch die in § 2 Abs. 1 des Änderungs- Bebauungsplans vollzogene Umstellung auf die Benutzungsverordnung 1990 gemäß § 11 Abs. 3 BauNVO 1990 grundsätzlich nur in Kerngebieten oder in für sie festgesetzten Sondergebieten zulässig sind. Außer Betracht zu bleiben haben ferner diejenigen Einzelhandelsbetriebe, deren Ansiedlung nach Art und Umfang des Betriebes auch im Mischgebiet nicht in Betracht käme. Das hat auch das OVG im Blick, wenn es feststellt, dass nach dem städtebaulichen Konzept des Bekl. der gesamte Einzelhandel auf die konkret ausgewiesenen Bereiche konzentriert werden soll und dem Bekl. attestiert, sein Einzelhandelskonzept sei nachvollziehbar und in sich widerspruchsfrei. Hinzu kommt, dass das OVG den Einzelhandelsausschluss einerseits durch das Ziel der Stärkung des M-Ortsteilzentrums motiviert angesehen hat, die Regelung andererseits auch in einem umfassenderen, auf das gesamte Stadtgebiet bezogenen Sinn begreift, wie insbesondere in der Formulierung zum Ausdruck kommt, dass sich die städtebauliche Rechtfertigung des streitigen Einzelhandelsausschlusses aus dem gleichrangig mit der 2. Änderung verfolgten Ziel der Stärkung „der in dem (. . .) Gesamtstädtischen Einzelhandelskonzept ausgewiesenen Stadtbezirks- und Ortsteilzentren“ ergebe. In dem Maße aber, in dem das Ziel der Stärkung von einem konkreten Zentrum – hier: dem M-Zentrum – losgelöst und auf ein generelles Ziel der Zentrenstärkung im gesamten Stadtgebiet bezogen wird, treten durch die Verhältnisse in diesem konkreten Zentrum in den Hintergrund. Und wenn das Gesamtkonzept – wie hier vom OVG für das Gesamtstädtische Einzelhandelskonzept für D festgestellt – in der Lage ist, die Einzelhandelsentwicklung im gesamten Stadtgebiet nachvollziehbar und widerspruchsfrei zu ordnen, bedarf es jedenfalls auf der Ebene eines Bebaungsplans, der dieses Einzelhandelskonzept für einen bestimmten Bereich umsetzen soll, keiner weiteren Differenzierung unter dem Gesichtspunkt der Zentreneignung.

 

(27) 3. Offenbleiben kann, ob die textlichen Festsetzungen in § 2 Abs. 2 Buchst. a Satz 2 und Buchst. b des Änderungs-Bebauungsplans rechtmäßig und wirksam sind.

 

(28) Das OVG hat sich mit der Rechtmäßigkeit dieser Festsetzungen nur im Zusammenhang mit der Frage, ob das Konzept der Bekl. deswegen widersprüchlich sei, auseinandergesetzt.

 

(29) Ob das OVG damit – wie die Kl. rügt – den bundesrechtlich anzulegenden Maßstäben gerecht wird, bedarf keiner Vertiefung. Die Frage ist nicht entscheidungserheblich. Denn auch im Falle eines Rechtsverstoßes wäre allenfalls von einer – der Kl. aufgrund des von ihr angestrebten Einzelhandelsbetriebes mit zentrenrelevanten Sortimenten nicht zum Vorteil gereichenden – Teilunwirksamkeit des Bebauungsplans auszugehen. Darauf hat auch das VG abgestellt; das OVG hat sich diese Auffassung zu Eigen gemacht, jedenfalls keinen Anlass zur Beanstandung gesehen.

 

(30) Die Ungültigkeit eines Teils eines Bebauungsplans führt dann nicht zur Gesamtnichtigkeit, wenn die Restbestimmung auch ohne den unwirksamen Teil sinnvoll bleibt und nach dem  mutmaßlichen Willen des Normgebers mit Sicherheit anzunehmen ist, dass sie auch ohne diesen erlassen worden wäre (vgl. z. B. Beschluss vom 8.8.1989 – BVerwG NB 2.89 – Buchholz 406.11 § 10 BauGB Nr. 17 = UPR 1989, 451; Beschluss vom 20.8.1991 – BVerwG 4 NB 3.91 – Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 59 = UPR 1991, 447). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.

 

(31) Der in §2 Abs. 2 Buchst. a Satz 1 des Änderungs-Bebauungsplans geregelte generelle Einzelhandelsausschluss und die in § 2 Abs. 2 Buchst. a Satz 1 und 2 sowie Buchst. b geregelten Gegenausnahmen sind objektiv teilbar. Der generelle Einzelhandelsausschluss kann seine städtebauliche Steuerungsfunktion auch ohne die Gegenausnahmen erfüllen. Auf der Grundlage der Feststellungen des OVG ist ferner mit der gebotenen Sicherheit davon auszugehen, dass die Plangeberin den generellen Einzelhandelsausschluss auch dann beschlossen hätte, wen sie davon ausgegangen wäre, dass die Gegenausnahmen nicht rechtswirksam festgesetzt werden könnten. Das OVG hat festgestellte, dass mit dem Änderungs- Bebauungsplan der durch die Ansiedlung eines Lebensmittel- Einzelhandelsbetriebes auf dem Grundstück der Kl. befürchtete Kaufkraftabfluss unterbunden werden sollte. Noch deutlicher kommt dieses zentrale Anliegen in der Begründung des Änderungs- Bebauungsplans zum Ausdruck, in der es heißt, dass das M-Orteilzentrum lediglich über drei größere Anbieter des Lebensmittel- Einzelhandels verfüge; da bereits jetzt ein größerer Lebensmittelanbieter im westlich angrenzenden Gewerbegebiet dem Zentrum Kaufkraft und Kunden abziehe, könne die Ansiedlung eines weiteren Lebensmittelanbieters außerhalb des Zentrums, aber in seinem Nahbereich die wirtschaftliche Tragfähigkeit der im Zentrum ansässigen Betriebe stark reduzieren und unter Umständen zu Betriebsaufgaben führen; daher sei die Änderung des Bebauungsplans zum Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben im benannten Mischgebiet „unbedingt“ notwendig. Einen Lebensmittel-Einzelhandelsbetrieb auf dem Grundstück der Kl. wollte der Rat der Stadt D – aus tragfähigen städtebaulichen Gründen – also unter allen Umständen verhindern.