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Gemeindeklage gegen wasserrechtliche Planfeststellung

1. Kommunen sowie nicht enteignend Betroffene können sich gegenüber einem wasserrechtlichen Planfeststellungsbeschluss nicht auf die Verletzung von natur-, umwelt- und artenschutzrechtlichen Belangen berufen.

 

2. Die Verletzung solcher Belange können sie auch nicht im Hinblick auf die Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie der Europäischen Gemeinschaft rügen, wenn das Planfeststellungsverfahren bereits vor dem 25. Juni 2005 eingeleitet worden ist.

 

3. Ein Planfeststellungsbeschluss bezüglich einer Hochwasserrückhaltung, bei dem das zugrunde liegende Grundwassermodell in seiner Aussagegenauigkeit durch weitere Bohrungen und Pumpversuche verbessert werden könnte, ist jedenfalls dann nicht fehlerhaft, wenn mit dem Planfeststellungsbeschluss eine Probeflutung angeordnet und die aufgrund der dadurch gewonnenen Erkenntnisse eventuell noch erforderlichen Anpassungen vorbehalten werden (nur Leitsatz).

 

OVG Rh.-Pf., Urteil vom 12.2.2009 – 1 A 10722/08 –

 

 

Aus den Gründen:

 

Was zunächst die Klagebefugnis der Berufungskl. angeht, die im Rahmen der Zulässigkeit zu prüfen ist, so kann mit der Vorinstanz davon ausgegangen werden, dass sowohl die Gemeinde A als auch die Berufungskl. zu 2) und 3) klagebefugt sind, da sie Tatsachen vorgetragen haben, die es zumindest möglich erscheinen lassen, dass eine eigene rechtlich geschützte Position beeinträchtigt wird. Insoweit kann zur Vermeidung von Wiederholungen auf die zutreffenden Ausführungen des VG verwiesen werden, zumal insbesondere das Vorliegen der Klagebefugnis der Gemeinde A von dem Bekl. in der Berufungsinstanz nicht mehr in Abrede gestellt worden ist.

 

 In der Sache selbst vermögen die Berufungskl. jedoch mit ihrem Vorbringen nicht durchzudringen. Der angegriffene Planfeststellungsbeschluss, der seine Rechtsgrundlage in § 31 Abs. 2 WHG i. V.m. §§ 72, 83, 85, 105 Abs. 2, 106 Abs. 1, 107 LWG findet, leidet nämlich nicht an solchen rügefähigen Rechtsfehlern, die die Berufungskl. in ihren Rechten verletzen und die zur Aufhebung des Planfeststellungsbescheides, welche mit den Hauptanträgen verfolgt wird, führen müssten. Dabei bleibt bezüglich des gerichtlichen Prüfungsumfangs festzustellen, dass sich die Berufungskl. weder auf mögliche Defizite bei der durchgeführten Umweltverträglichkeitsprüfung noch auf die Verletzung artenschutzrechtlichen Vorschriften mit Erfolg berufen können.

 

 Dies gilt zunächst für die Gemeinde A und den Berufungskl. zu 3). Beide können nämlich keine umfassende Planprüfung verlangen. Die Berufungskl. zu 1) kann als Gemeinde keine objektivrechtlichen Rechtsverstöße eines Planfeststellungsbeschlusses beanstanden; sie kann sich insbesondere nicht zur Sachwalterin der Allgemeinheit oder ihrer Bürger machen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5.11.2002, NVwZ 2003, 2007 m.w. N.) und sich daher auch nicht auf die ihrem kommunalen Selbstverwaltungsrecht nicht speziell zugeordneten öffentlichen Belange, wie etwa den Natur-, Umwelt- und Artenschutz berufen (vgl. OVG RP, Beschluss vom 16.8.2001, NuR 2002, 234 und Urteil vom 18.10.2007, ZfBR 2008, 67). Aber auch dem Berufungskl. zu 3) steht kein umfassender Überprüfungsanspruch zu. Als nicht enteignend, sondern lediglich mittelbar Betroffener hat er nur einen Anspruch auf ordnungsgemäße Abwägung seiner Belange mit entgegenstehenden anderen Belangen; er hat indes keinen Anspruch darauf, dass die Planung insgesamt und in jeder Hinsicht auf einer fehlerfreien Abwägung beruht. Ob andere gegen das Vorhaben sprechende Belange ordnungsgemäß berücksichtigt worden sind, ist demgegenüber angesichts der grundsätzlichen Ausrichtung des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes durch §§ 42 Abs. 2, 113 Abs. 1 VwGO auf den Schutz subjektiv-rechtlicher Rechtspositionen nicht Gegenstand der gerichtlichen Abwägungskontrolle (st. Rspr. des BVerwG, vgl. u.A. Beschluss vom 16.1.2007, NVwZ 2007, 462 m. w. N.). Folglich kann sich der Berufungskl. zu 3) auch nicht auf naturschutzrechtliche Mängel, Defizite bei der UVP und Verletzung artenschutzrechtlicher Vorschriften berufen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.4.2007, BVerwGE 128, 358).

 

Hinsichtlich der Rügefähigkeit der Fehlerhaftigkeit der UVP durch die Berufungskl. zu 1) und 3) ergibt sich auch nicht etwas anderes daraus, dass zwischenzeitlich am 15.12.2006 das Umwelt- Rechtsbehelfsgesetz – URG – in Kraft getreten ist. Soweit die vorgenannten Berufungskl. in diesem Zusammenhang vor allem ihren Anspruch auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses daraus herleiten wollen, dass in § 4 Abs. 1 Satz 1 URG bestimmt ist, die Aufhebung einer solchen Entscheidung könne verlangt werden, wenn eine nach dem UVPG erforderliche UVP nicht durchgeführt und nicht nachgeholt worden ist, vermag der Senat dem nicht zu folgen. Sie übersehen dabei, dass dieses Gesetz nach der Übergangsvorschrift des § 5 URG nur für solche Verfahren Anwendung findet, die nach dem 25.6.2005 eingeleitet worden sind. Vorliegend wurde aber das Planfeststellungsverfahren bereits im Jahre 2002 begonnen.

 

 Entgegen der Ansicht der Berufungskl. ist § 5 URG auch mit diesem Inhalt wirksam. Bedenken gegen die Wirksamkeit dieser Vorschrift bestehen vor allem nicht im Hinblick auf das Ziel und den Zweck der dem URG zugrunde liegenden supranationalen Vorschriften. Das URG soll nach dem Willen des nationalen Gesetzgebers der Umsetzung der Richtlinie 2003/35/EG dienen, deren Art. 6 bestimmt, dass die Mitgliedstaaten die erforderlichen Rechtsvorschriften in Kraft setzen, um dieser Richtlinie bis zum 25.6.2005 nachzukommen. Eine Verpflichtung für die Regelung einer Rückwirkung für Verfahren, die bereits früher eingeleitet worden sind, lässt sich Art. 6 der Richtlinie 2003/35/EG nicht entnehmen. Auch das BVerwG geht in seinem Beschluss vom 21.1.2008 (ZfBR 2008, 289 ff.) davon aus, dass das URG nur für Verfahren gilt, die nach dem 25.6.2005, also nach Ablauf der Frist für die Umsetzung der Richtlinie 2003/35/EG eingeleitet worden sind oder hätten eingeleitet werden müssen. Aus dieser Entscheidung wird aber zugleich deutlich, dass das BVerwG der Auffassung ist, dass auch das Gemeinschaftsrecht es nicht gebietet, die Genehmigung von Projekten, für die das Genehmigungsverfahren vor Ablauf der Frist zur Umsetzung der genannten Richtlinie eingeleitet wurde, wegen des Verstoßes gegen Verfahrensvorschriften aufzuheben. In diesem Zusammenhang weist das Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich auf den vom EuGH in seinem Urteil vom 7.1.2004 (NVwZ 2004, 593 – sog. „Wells“- Entscheidung) hervorgehobenen Grundsatz der Verfahrensautonomie hin, deren Grenzen nicht überschritten seien, wenn das  deutsche Recht es nicht ermögliche, dass bloße Verfahrensfehler, die keine materiellen Rechte der Betroffenen verletzten, zur Aufhebung der angefochtenen Genehmigung führen . . . Ist daher die Anwendbarkeit des URG zu verneinen, so können sich die Berufungskl. zu 1) und 3) auch nicht unmittelbar auf den durch die Richtlinie 2003/35/EG eingefügten Art.10a der UVP-Richtlinie 85/337/EWG berufen. Eine unmittelbare Geltung dieser Vorschrift scheitert bereits an ihrer mangelnden hinreichenden Bestimmtheit. Hieran fehlt es nämlich, weil die Richtlinie dem nationalen Gesetzgeber verschiedene Gestaltungsmöglichkeiten eröffnet (s. OVG NRW, Urteil vom 27.10.2005, NuR 2006, 320). So könnte der deutsche Gesetzgeber, um den Richtlinienauftrag einer Stärkung des Verfahrensrechts zu erfüllen, beispielsweise mit einer Änderung oder völligen Abschaffung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften reagieren (insbesondere §§44a VwGO, 46 VwVfG) oder die bislang das deutsche Prozessrecht prägende Schutznormlehre modifizieren oder gar aufgeben (vgl. OVG NRW, a.a.O.). Dies zeigt indessen, dass den Mitgliedstaaten ein Umsetzungsspielraum eingeräumt ist, was aber einer unmittelbaren Richtlinienwirkung entgegensteht (so auch Lecheler, ZNER 2005, 127).

 

Darüber hinaus bleibt zu sehen, dass die Richtlinie 2003/35/EG bereits durch das URG umgesetzt worden ist. Daneben käme eine unmittelbar auf Art. 10a dieser Richtlinie gestützter Anspruch nur dann in Betracht, wenn diese Richtlinie durch das URG unzulänglich in das nationale Recht umgesetzt worden wäre (s. EuGH, Urteil vom 5.10.2004 in der Rechtssache C-397/01, Slg. 2004, I- 8835-8922). Dies ist aber nicht erkennbar, zumal nach bislang ständiger Rechtsprechung des BVerwG die klagenden Beteiligten keinen Anspruch auf Überprüfung haben, ob die im Rahmen des Verfahrens durchgeführte UVP mit der erforderlichen Prüfungstiefe vorgenommen wurde, da es sich auch bei den einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben um Verfahrensvorschriften handelt, deren Einhaltung grundsätzlich nicht unabhängig von der Verletzung materieller Rechte erzwungen werden kann (s. OVG NW, Urteil vom 27.10.2005, NuR 2006, 320 unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 19.3.2003, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 173). Insbesondere ergibt sich entgegen der Ansicht der Klägerseite aus der „Wells“-Entscheidung des EuGH (a.a.O.) nichts Gegenteiliges. Denn diese betrifft keinen vergleichbaren Sachverhalt, da es in jenem Fall um einen „Totalausfall“ der UVP und nicht um eventuelle Defizite dieser Prüfung ging. Der erkennende Senat sieht daher keine Veranlassung von dieser Rechtsprechung abzuweichen, zumal auch die Aarhus-Konvention es wohl kaum ausschließen dürfte, den Erfolg des gerichtlichen Verfahrens weiterhin von der Verletzung subjektiver Rechte abhängig zu machen (s. Urteil des erkennenden Senats vom 29.10.2008 – 1 A 11330/07.OVG –; vgl. auch Ziekow, NVwZ 2005, 263).

 

Wegen der somit weiterhin im deutschen Recht anwendbaren Schutznormtheorie muss auch das von der Berufungsklägerseite hilfsweise auf allgemeine Prinzipien des Gemeinschaftsrechts gestützte Klagerecht bezüglich des Natur-, Umwelt- und Artenschutz scheitern. Abgesehen davon, dass es aufgrund der vorstehenden Ausführungen nicht mehr auf die von den Berufungskl. in diesem Zusammenhang zusätzlich aufgeworfene Problematik bezüglich des Kausalitätserfordernisses ankommt, ist anzumerken, dass das BVerwG in seinem Beschluss vom 21.1.2008 (ZfBR 2008, 278) auch in Ansehung der neuen gemeinschaftsrechtlichen Richtlinien weiterhin an dem Kausalitätserfordernis festgehalten hat, und zwar gerade für solche Projekte, für die – wie hier – das Verfahren vor Ablauf der Umsetzungsfrist der Richtlinie 2003/35/ EG eingeleitet wurde. Angesichts der vorstehenden Ausführungen sieht der erkennende Senat keinen Anlass, den in der mündlichen Verhandlung vom 12.2.2009 gestellten Anträgen der Berufungskl. zu folgen, dem EuGH die Fragen, ob Art. 10a Abs. 1 der Richtlinie 85/337/EWG (eingefügt durch die Richtlinie 2003/35/EG) der Anwendung der Übergangsvorschrift des § 5 Abs. 1 URG und der Umsetzungsvorschrift des § 4 Abs. 1 URG (im Hinblick auf die darin geregelte Beschränkung der Entscheidungsüberprüfung auf den Fehlertyp des „Totalausfalls“ der UVP) entgegenstehe, zur Vorabentscheidung gemäß Art. 234 EG vorzulegen. Insoweit wird im Übrigen auf den ablehnenden Beschluss des Senats vom 12.2.2009 erwiesen. Entsprechendes gilt auch für die in der mündlichen Verhandlung beantragte Vorlage zum EuGH bezüglich der Frage, ob sich die Kommunen aufgrund des Gemeinschaftsrechts zum „Wächter des Natur- und Artenschutzes“ aufschwingen dürfen und ob sich auch nichtenteignend Betroffene auf die FFH- und Vogelschutzrichtlinie der Europäischen Gemeinschaft berufen können. Aber auch die Berufungskl. zu 2) kann sich nicht auf natur-, umwelt- und artenschutzrechtliche Defizite berufen. Zwar entfaltet der Planfeststellungsbeschluss gegenüber ihr im Hinblick auf die für den Dammbau benötigten Flächen der GbR eine enteignungsrechtliche Vorwirkung mit der Folge, dass die Berufungskl. zu 2) nicht darauf beschränkt ist, eine Verletzung eigener Rechte oder Belange durch den Planfeststellungsbeschluss zu rügen, sondern vielmehr auch die Rechtmäßigkeit der planerischen Abwägung in einem umfassenden Sinne zur gerichtlichen Überprüfung stellen kann (s. Urteil des erkennenden Senats vom 5.8.2004, NuR 2005, 53 m. w. N.). Gleichwohl kann sie hier die oben genannten Gesichtspunkte im gerichtlichen Verfahren nicht mehr rügen. Insoweit steht dem nämlich die materielle Verwirkungspräklusion des § 115 Abs. 1 Satz 2 LWG entgegen. Diesbezüglich wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die Ausführungen im verwaltungsgerichtlichen Urteil Bezug genommen. Das hiergegen gerichtete Vorbringen der Berufungskl. führt zu keinem anderen Ergebnis. Soweit sie die Ansicht vertreten, dass die Vorschriften des UVP eine Präklusion ausschließe, vermag der Senat dem nicht zu folgen. Einerseits bleibt zu sehen, dass das URG – wie oben ausgeführt – aufgrund der Übergangsbestimmung des § 5 URG hier nicht anwendbar ist. Andererseits lässt sich selbst dann, wenn man eine Anwendbarkeit des URG im vorliegenden Fall bejahen würde, diesem Gesetz nicht entnehmen, dass eine Präklusion hiernach ausgeschlossen sein sollte. Aus § 2 Abs. 3 URG, worin lediglich der Einwendungsausschluss von Vereinigungen gemäß § 3 URG geregelt ist, ergibt sich nichts Gegenteiliges. Der Umstand, dass in § 2 Abs. 3 URG nur die Präklusion von Einwendungen der Vereinigungen i. S. von § 3 URG angesprochen ist, dürfte darauf zurückzuführen sein, dass mit dem URG insbesondere die Klagebefugnis dieser Vereinigungen auch i. S. des Europäischen Gemeinschaftsrechts geregelt werden sollte (s. Begründung des Gesetzentwurfs in BT-Drs. 16/2495, S. 8; Schlacke in NuR 2007, 2008) und sich daher der gesamte § 2 URG nur auf solche Verbände bezieht (vgl. Berkemann/Halama, Handbuch zum Recht der Bau- und Umweltrichtlinien der EG, Rn. 505). Hierdurch sollte jedoch nicht inzidenter die Präklusion bezüglich der Einwände anderer Rechtsbehelfsführer ausgeschlossen werden. Vielmehr spricht alles dafür, dass es insoweit bei der bisherigen Rechtslage verbleiben und diese nur durch § 2 Abs. 3 URG dem Vorbild des § 61 Abs. 3 BNatSchG angepasst werden sollte (s. Begründung des Gesetzentwurfs, a.a.O. S. 12).

 

Steht mithin das URG der Annahme einer Präklusion gemäß § 115 LWG nicht entgegen, so scheitert hier eine solche auch nicht an dem für die Anwendung des Gemeinschaftsrechts geltenden Effektivitätsgebot. Hierzu hat der EuGH in dem sog. „Peterbroeck“- Urteil vom 14.12.1995 – Rechtssache C-312/93 – (Slg. 1995, I-04599) ausgeführt, dass zwar die Verfahrensausgestaltung mangels einer gemeinschaftsrechtlichen Regelung auf diesem  Gebiet Sache der innerstaatlichen Rechtsordnung der einzelnen Mitgliedsstaaten sei. Jedoch dürften die Verfahren nicht ungünstiger gestaltet werden als bei entsprechenden Klagen, die nur innerstaatliches Recht beträfen, und sie dürften die Ausübung der Gemeinschaftsrechtsordnung nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren. Ein Verstoß gegen diesen Effektivitätsgrundsatz ist im vorliegenden Fall nicht gegeben . . . Die Anwendung der Präklusionsvorschrift des § 115 LWG auf die UVP (ist) nicht gemeinschaftsrechtswidrig. Denn der bisherigen Rechtsprechung des EuGH kann entnommen werden, dass das Gemeinschaftsrecht nicht dazu verpflichtet, nationale Präklusionsvorschriften bei der Anwendung gemeinschaftsrechtlicher Richtlinien nicht zu berücksichtigen. Vielmehr ist davon auszugehen, dass eine nationale Präklusionsvorschrift den Grundsätzen des Effektivitätsgebots entspricht, sofern die fragliche Ausschlussfrist angemessen ist (vgl. EuGH, Urteil vom 27.2.2003, Rechtssache C-327/00, Slg. 2003, I-01877).

 

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem von der Berufungskl. zu 2) zitierten sog. „Peterbroeck“-Urteil des EuGH vom 14.12.1995 – Rechtssache C-312/93 (Slg. 1995, I-4599). Diese Entscheidung bezieht sich auf die generelle Überprüfung von nationalen Rechtsakten an den Maßstäben des Gemeinschaftsrechts und stellt nicht das deutsche Präklusionsrecht in Frage (s. BVerwG, Beschluss vom 29.6.2004, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 182). Dem EuGH ging es in der oben zitierten Entscheidung lediglich darum, sicherzustellen, dass die Überprüfung der Vereinbarkeit innerstaatlicher Rechtsnormen mit dem Gemeinschaftsrecht und damit die Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts gewährleistet ist. Durch die Präklusionsvorschrift des § 115 LWG wird aber die Effektivität des Europarechts als Rechtsordnung vom Grundsatz her weder infrage gestellt noch ihre Durchsetzung erschwert (vgl. BVerwG, a.a.O.). Die Präklusion ist im vorliegenden Fall lediglich die Folge des Umstandes, dass die Berufungskl. zu 2) es versäumt hat, gegenüber der Planfeststellungsbehörde Gesichtspunkte geltend zu machen, die (möglicherweise) Anlass zu weiteren Überprüfungen gegeben hätten. Angesichts dessen ist nach der Rechtsprechung des EuGH nach wie vor davon auszugehen, dass eine Präklusionsvorschrift grundsätzlich dem Effektivitätsgebot genügt, wenn die diesbezügliche Ausschlussfrist angemessen ist.

 

Eine gemeinschaftswidrige Unangemessenheit der Ausschlussfrist des § 73 Abs. 4 VwVfG, der hier über § 114 Abs. 1 LWG Anwendung findet, vermag der Senat indessen nicht zu erkennen. Zwar ist die Zweiwochenfrist des § 73 Abs. 4 VwVfG relativ kurz bemessen. Diese schon seit Jahren geltende kurze Frist ist jedoch bisher vor dem BVerwG und dem EuGH bei einer Vielzahl unterschiedlichster Planfeststellungsverfahren unbeanstandet geblieben und kann von daher nicht von vornherein als unangemessen angesehen werden . . .

 

Schließlich steht der Anwendung einer zweiwöchigen Präklusionsfrist auch nicht die Rechtsprechung des EuGH entgegen . . . Dies gilt umso mehr, als in der Rechtssache „Universale-Bau AG“ (Rs. C-470/99) vom EuGH eine Ausschlussfrist von zwei Wochen im Hinblick auf den Grundsatz der Rechtssicherheit als angemessen angesehen worden ist (vgl. Urteil des EuGH vom 12.12.2002, Slg. 2002, I-11617).

 

 Nach dem vorstehend Dargelegten bleibt also festzuhalten, dass die Anwendung der Präklusionsregelung des § 115 LWG im vorliegenden Fall nicht gemeinschaftsrechtswidrig ist. Der Senat sah daher auch keine Veranlassung, die Frage, ob das Gemeinschaftsrecht es verbiete, die Präklusionsvorschrift des § 115 LWG i.V.m. § 73 Abs. 4 VwVfG auch auf den Fall anzuwenden, bei dem sich der Betroffene auf Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts nicht berufen habe und die Vereinbarkeit der Entscheidung mit den fraglichen Vorgaben des Gemeinschaftsrechts in einem sich anschließenden gerichtlichen Verfahren nicht mehr überprüft werde, dem EuGH zur Vorabentscheidung nach Art. 234 EG vorzulegen.