Rechtsprechung zum Thema Umweltrecht

Immissionsschutzrechtliche Auflage zur Eigenüberwachung mittels eines Sachverständigen

Aus den Gründen:

(15) Die angegriffene Nebenbestimmung sieht vor, dass die genehmigte Anlage in regelmäßigen Abständen durch einen externen privaten Gutachter vor Ort auf die Übereinstimmung mit den Anforderungen des BImSchG und den hierzu erlassenen Verordnungen, den immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen, den genehmigten Antragsunterlagen, Anzeigen nach § 15 BImSchG und zugrunde liegenden Unterlagen sowie nach § 17 BImSchG nachträglich ergangenen Anordnungen zu überprüfen ist.  

(16) Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 BImSchG kann eine Genehmigung mit Auflagen verbunden werden, soweit es erforderlich ist, um die Erfüllung der in § 6 BImSchG genannten Genehmigungsvoraussetzungen sicherzustellen. Nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG ist die Genehmigung zu erteilen, wenn sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 BImSchG und einer aufgrund des § 7 BImSchG erlassenen Rechtsverordnung ergebenden Pflichten erfüllt werden. Die angegriffene Auflage ist nicht erforderlich, um die Erfüllung derartiger Pflichten sicherzustellen.

(17) Eine Rechtsverordnung zur Regelung der allgemeinen betreibereigenen Überwachung gibt es nicht. Den allgemeinen Grundpflichten des § 5 Abs. 1 BImSchG (Schutz- und Vorsorgepflichten) lässt sich keine Verpflichtung zu einer Eigenüberwachung anhand sämtlicher rechtlicher Anforderungen durch externe private Sachverständige entnehmen, die der turnusgemäßen Überprüfung des laufenden Betriebs dient. Zum einen enthalten diese Grundpflichten diesbezüglich keine strukturierenden Vorgaben, auch keine solchen, die den unbestimmten Rechtsbegriffen in § 3 BImSchG vergleichbar wären, die einer Konkretisierung durch Verwaltungsakt noch zugänglich sind. Sie sind vielmehr zunächst auf eigenverantwortliche Erfüllung durch den Anlagenbetreiber angelegt. Dies kommt z. B. in §52a BImSchG deutlich zum Ausdruck, der Mitteilungspflichten zur umweltschutzsichernden Betriebsorganisation begründet, diesbezüglich aber selbst keine Ausgestaltungsvorschriften enthält. Zudem hält das BImSchG umfangreiche, detaillierte Regelungen zur betrieblichen Eigenüberwachung bereit, die grundsätzlich eine abschließende Kodifikation darstellen und allenfalls im Verordnungswege weiter ausgeformt werden können. Dadurch sind die zuständigen Landesbehörden gehindert, darüber hinaus derart weitgehende Anforderungen zur betrieblichen Eigenüberwachung imWege von Einzelanordnungen festzusetzen, wie dies hier geschehen ist.

(18) In der Rechtsprechung des BVerwG ist zwar anerkannt, dass die immissionsschutzrechtlichen Grundpflichten des §5 Abs.1 BImSchG jeden Anlagenbetreiber verpflichten, sich darüber Klarheit zu verschaffen, ob von seiner Anlage schädliche Umwelteinwirkungen verursacht werden, um diesen begegnen zu können (BVerwG vom 27.5.1983 NVwZ 1984, 724; vom 13.2.1997 NVwZ 1997, 998). In beiden genannten Entscheidungen wird diese Betreiberpflicht zur Eigenüberwachung den Grundpflichten des § 5 Abs. 1 BImSchG entnommen. Für Maßnahmen zur Konkretisierung dieser Pflicht zur Eigenüberwachung wird jedoch in beiden Entscheidungen auf spezielle gesetzliche Regelungen abgestellt, so auf § 26 BImSchG und auf § 31 Satz 2 BImSchG; hierauf waren auch die behördlichen Anordnungen jeweils unmittelbar gestützt. Diesen Entscheidungen lässt sich keine aus § 12 BImSchG in Verbindung mit § 5 Abs. 1 BImSchG abgeleitete Befugnis zu konkreten Anordnungen entnehmen.

(19) Im BImSchG hat diese Betreiberpflicht zur Eigenüberwachung verschiedentlich Ausdruck gefunden. Es enthält eine Vielzahl von Regelungen, die die betriebliche Eigenüberwachung und die Anleitung hierzu näher konkretisieren. So sieht § 15 Abs. 1 Satz 1 BImSchG eine Anzeigepflicht bei Änderungen einer genehmigungsbedürftigen Anlage vor; die §§ 26, 28 und 29 BImSchG regeln die Befugnis, den Betreiber Emissionen und Immissionen durch externe Stellen ermitteln zu lassen; nach § 27 BImSchG kann der Betreiber zu einer Emissionserklärung verpflichtet werden, wobei er Angaben über die Art, Menge, räumliche und zeitliche Verteilung von Luftverunreinigungen sowie deren Austrittsbedingungen zu machen hat; nach §29a BImSchG kann der Betreiber verpflichtet werden, einen von der zuständigen Behörde bekannt gegebenen Sachverständigen mit bestimmten sicherheitstechnischen Prüfungen zu beauftragen; nach § 52a BImSchG bestehen Mitteilungspflichten zur Organisation des Betriebs einer genehmigungsbedürftigen Anlage; nach § 53 und § 58a BImSchG i.V. mit der 5. BImSchV haben Betreiber genehmigungsbedürftiger Anlagen unter bestimmten Voraussetzungen die Pflicht, Immissionsschutz- und Störfallbeauftragte zu bestellen, die gegenüber dem Betreiber u. a. auch betriebsinterne Kontrollfunktion haben. Der Gesetzgeber regelt dabei auch, dass in bestimmten Fällen Ermittlungen durch den Immissionsschutzbeauftragten des Betriebs anstelle eines externen privaten Sachverständigen durchgeführt werden dürfen (§28 Satz 2 BImSchG). Er trifft abgestufte Regelungen dahingehend, dass für bestimmte Anlagen nicht generell Immissionsschutzbeauftragte zu bestellen sind (§ 53 Abs. 1 BImSchG, Anhang I zur 5. BImSchV); dies gilt auch für Asphaltmischanlagen nach Nr. 2.15 Spalte 2 des Anhangs zur 4. BImSchV, um die es im vorliegenden Fall geht.

 (20) Daneben finden sich in den aufgrund von §7 BImSchG erlassenen Rechtsverordnungen weitere Regelungen zur Eigenüberwachung durch bestimmte Messungen. § 7 Abs. 1 Nrn. 3 und 4 BImSchG ermächtigen die Bundesregierung u. a., dass die Betreiber von Anlagen Messungen von Emissionen und Immissionen vorzunehmen haben oder vornehmen lassen müssen und bestimmte sicherheitstechnische Prüfungen sowie bestimmte Prüfungen von sicherheitstechnischen Unterlagen durch einen Sachverständigen nach § 29a BImSchG vornehmen lassen müssen. Darauf gestützte Regelungen finden sich beispielsweise in §§ 14, 15 und 17a der 1. BImSchV, §§ 11 und 12 der 2. BImSchV, § 3 der 11. BImSchV, §§ 13 ff. der 13. BImSchV, § 9 ff., insbesondere §13 der 17. BImSchV, §§8 und 9 der 20. BImSchV, §§5 und 6 der 21. BImSchV, § 5 Satz 3 der 26. BImSchV, §§ 7 ff. der 27. BImSchV, §§ 8 ff. der 30. BImSchV, §§ 5 und 6 der 31. BImSchV.

(21) Diese Zusammenstellung über Anforderungen an die betriebliche Eigenüberwachung zeigt ein sehr ausdifferenziertes Regelungssystem, das den Schluss auf eine abschließende gesetzliche Kodifikation für Eigenüberwachungsanordnungen nahelegt (vgl. auch Dolde/Vetter, Überwachung immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftiger Anlagen – Möglichkeiten der Länder bei Gesetzgebung und Vollzug im Hinblick auf die Umwelt- Audit-Verordnung, NVwZ 1995, 943/947; so wohl auch BVerwG vom 13.2.1997 a.a.O.: danach geben die gesetzlichen Ermächtigungen „der Behörde Mittel an die Hand, den Anlagenbetreiber zur Eigenüberwachung anzuhalten“).

(22) Diese Bewertung wird durch einen Blick auf den Willen des historischen Gesetzgebers gestützt. Mit dem Dritten Gesetz zur Änderung des BImSchG vom 11.Mai 1990 (BGBl. I S. 870) sollten zur Verbesserung des Systems der Prüfung und Überwachung von genehmigungsbedürftigen Anlagen die Voraussetzungen zum Erlass sicherheitstechnischer Regeln, zur verstärkten Durchführung sicherheitstechnischer Prüfungen durch Sachverständige, zur Bestellung eines Störfallbeauftragten u. a. geschaffen werden (BTDrs. 11/4909, Vorblatt B.). Nach Ziff. I.1. der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung (S. 13 der Drucksache) sollte das Überwachungssystem in folgenden Bereichen konkretisiert und ergänzt werden: Ergänzung der Verordnungsermächtigung in § 7 um die betreibereigene Überwachung, insbesondere zum Erlass von Regelungen, unter welchen Voraussetzungen vom Betreiber verlangt werden kann, sicherheitstechnische Prüfungen durch Sachverständige durchführen zu lassen; Einfügung des § 29a, mit dem vom Betreiber die Durchführung bestimmter sicherheitstechnischer Prüfungen durch einen Sachverständigen verlangt werden kann. Unter Ziff. II. der Begründung (S. 16 der Drucksache) ist im Einzelnen weiter ausgeführt, warum Anforderungen an die betreibereigene Überwachung durch Rechtsverordnung näher konkretisiert werden sollen. Schadensereignisse der letzten Jahre hätten gezeigt, dass das Überwachungssystem zur Verhinderung von Vorkommnissen lückenhaft sei und der Verbes serung bedürfe. Verbesserungen ließen sich durch eine verstärkte hoheitliche Überwachung nur in begrenztem Umfang erzielen. Entscheidende Verbesserungen könnten jedoch durch die Verstärkung der betreibereigenen Überwachung erzielt werden. Diese Anforderungen könnten nunmehr in Verordnungen festgelegt werden. Dabei könne dem Anlagenbetreiber nunmehr aufgegeben werden, bestimmte sicherheitstechnische Prüfungen durch einen Sachverständigen vornehmen zu lassen. Nach dem (neuen) § 29a (S. 19 der Drucksache) könnten bestimmte sicherheitstechnische Prüfungen durch Sachverständige nicht nur aufgrund einer Rechtsverordnung, sondern auch im Einzelfall verlangt werden. Hierdurch werde den zuständigen Behörden ein umfassendes Instrumentarium an die Hand gegeben, um die notwendigen sicherheitstechnischen Prüfungen auch dann anordnen zu können, wenn und soweit solche nicht bereits aufgrund einer Rechtsverordnung vorgenommen werden müssten. Daneben bleibe die Verantwortung der zuständigen Behörde zur Überwachung der Anlage (§ 52) durch die Beauftragung eines Sachverständigen unberührt. In der Erwiderung der Bundesregierung auf Vorschläge des Bundesrats zu §§ 26, 28 und 29a (S. 43 der Drucksache) wird ausgeführt, die Ermittlung von Emissionen und Immissionen betreffe einen überschaubaren, klar abgegrenzten Aufgabenbereich. Anders verhalte es sich bei sicherheitstechnischen Prüfungen, hier solle eine komponentenübergreifende integrative Sicherheitsbetrachtung stattfinden. Für eine solche Sicherheitsbetrachtung sei ein eigenständiges Anlagensicherheitskonzept erforderlich. Der Gesetzentwurf der Bundesregierung enthalte dieses Anlagensicherheitskonzept. Dazu wurde nochmals auf § 7 (Ergänzung um Vorschriften über die betreibereigene Überwachung), § 29a (Befugnis, vom Betreiber bestimmte sicherheitstechnische Prüfungen durch einen Sachverständigen zu verlangen), § 51a und § 31a (Störfallkommission und technischer Ausschuss für Anlagensicherheit) sowie §§ 58a ff. (Bestellung eines Störfallbeauftragten) hingewiesen. All dies zeigt den Willen der den Gesetzentwurf einbringenden Bundesregierung zu einer abschließenden Regelung der Betreiberpflichten im Rahmen einer Eigenüberwachung. Der Gesetzgeber hat dieses Anlagensicherheitskonzept so übernommen.

(23) In der Kommentarliteratur wird zum Teil diskutiert, ob über §§ 26, 28 und 29 BImSchG hinaus weitergehende Messungsanordnungen im Genehmigungsbescheid festgelegt werden können, weil die §§ 26, 28 und 29 BImSchG nur für nachträgliche Anordnungen einschlägig seien (bejahend Jarass, BImSchG, 7. Aufl. 2007, RdNrn. 5 und 6 zu § 26, sofern dies zur Sicherstellung der Genehmigungsvoraussetzungen erforderlich sei; allerdings müssten weitergehende Anforderungen in einer Nebenbestimmung durch besondere Umstände des konkreten Falls bedingt sein; ähnlich GK-BImSchG-Lechelt, Stand Dezember 2007, RdNr. 23 vor §§ 26 bis 31: zulässig als sog. Nachweisermittlungen, wenn dem Anlagenbetreiber in der Genehmigung die Einhaltung bestimmter Emissions- oder Immissionswerte vorgeschrieben worden sei; Hansmann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht I, Stand August 2008, RdNr. 9 vor § 26 BImSchG; a.A. Sellner in Landmann/ Rohmer, a.a.O., RdNr. 134 zu § 12 BImSchG, wonach die Behörde die Ungewissheit über die mögliche Erfüllung von Genehmigungsvoraussetzungen nicht zum Anlass nehmen dürfe, dass dem Antragsteller durch eine Auflage aufgegeben werde, durch ein Sachverständigengutachten die Einhaltung bestimmter Immissionswerte nachzuweisen; Feldhaus, BImSchR, Kommentar, Stand Oktober 2008, RdNr. 9 zu §§ 26 bis 31, wonach Messungsauflagen nach § 12 Abs. 1 BImSchG die differenzierte Regelung der §§ 26 ff. BImSchG nicht unterlaufen dürften, und deshalb nur antizipierend Anordnungen nach §§ 28 und 29 BImSchG mit der Genehmigung verbunden werden könnten). Diese Diskussion wird aber ersichtlich nur zu weitergehenden Messungsanordnungen, nicht aber einer sonstigen Ausweitung einer Eigenüberwachung geführt, und schon gar nicht zu einer turnusgemäßen Überprüfung des laufenden Betriebs anhand sämtlicher rechtlicher Anforderungen durch einen externen privaten Sachverständigen, wie sie die angegriffene Nebenbestimmung vorsieht.

(24) Auch eine an Sinn und Zweck des Gesetzes orientierte teleologische Auslegung gebietet keine allgemeine Eigenüberwachungspflicht durch externe private Sachverständige, wie sie die angegriffene Nebenbestimmung vorsieht. Ganz wesentliche Indikatoren für den ordnungsgemäßen Betrieb von genehmigungsbedürftigen Anlagen sind die hiervon ausgehenden Emissionen bzw. in der Umgebung festzustellende Immissionen. Solange die normativ oder durch die Anlagengenehmigung vorgegebenen Grenzwerte oder Kontrollwerte im Sinn des Urteils des BVerwG vom 26. April 2007 (BayVBl. 2007, 665) eingehalten werden, spricht viel dafür, dass die Anlage auch ordnungsgemäß überwacht und betrieben wird und der Schutzzweck des § 1 Abs. 1 BImSchG eingehalten wird. Diese Emissionen bzw. Immissionen können durch eine Vielzahl verschiedener Messungen, die das Gesetz und die hierzu erlassenen Verordnungen vorsehen, überprüft werden. Ein zwingender Grund, eine turnusgemäße Überprüfung des laufenden Betriebs anhand sämtlicher rechtlicher Anforderungen durch einen externen privaten Sachverständigen vorzuschreiben, besteht nach den Zweckbestimmungen des § 1 BImSchG nicht. Die Bekl. hat in der mündlichen Verhandlung hierzu darauf hingewiesen, dass aus ihrer Sicht einerseits der Eigenverantwortung der Anlagenbetreiber mehr Raum gelassen werden könne und dass es auch von Vorteil sein könne, wenn die technischen Bediensteten der Immissionsschutzbehörden sich ihre Detailkenntnis der gefährlichen Anlagen in ihrem Zuständigkeitsbereich durch Kontrollen vor Ort erhalten würden. Im Übrigen können nach § 29a BImSchG bestimmte sicherheitstechnische Überprüfungen durch Sachverständige für bestimmte Zeitpunkte, in regelmäßigen Abständen oder auch beim Vorliegen besonderer Anhaltspunkte angeordnet werden. Der Gesetzgeber legt hierbei allerdings Wert darauf, dass es sich um konkret bestimmte Überprüfungen handeln muss und dass ein Bezug zu den Voraussetzungen des Absatzes 2 der Vorschrift besteht. Daneben stehen die weiteren oben aufgeführten Melde- und Überwachungspflichten des Betreibers. Neben der betreibereigenen Überwachung sieht das BImSchG zudem in § 52 Abs. 1 Satz 1 die Überwachung durch die zuständige Behörde vor, die sie durch eigene Bedienstete oder durch Beauftragte vornehmen kann. Eine aus der ratio legis heraus zwingend zu schließende Lücke im Bereich der gesetzlichen Eingriffsbefugnisse besteht daher nicht.

(25) Dem Freistaat Bayern bleibt es grundsätzlich unbenommen, sich aus fiskalischem Interesse an einer Verminderung behördlicher Überwachung mit dem Ziel einer Einsparung von Personal gegen die Überwachungsform des § 52 BImSchG und für die Überwachungsform der Anleitung zu betreibereigener Überwachung zu entscheiden. Von welcher der beiden Überwachungsformen die Behörde Gebrauch macht, steht ihr grundsätzlich frei (BVerwG vom 13.2.1997 a.a.O.). Sie muss sich dabei aber an deren gesetzliche Grenzen halten.

 (26) Eine andere Beurteilung ergibt sich auch nicht aufgrund der Entscheidung des BVerwG vom 26. April 2007 (a.a.O.). Das BVerwG hat in dieser Entscheidung die Festsetzung von sog. Kontrollwerten weit unterhalb der Grenzwerte der 17. BImSchV als zulässig angesehen. Allerdings könne mit derartigen Kontrollwerten in einer Anlagengenehmigung nicht im Einzelfall ein verbindlicher Immissionsgrenzwert – hier der 17. BImSchV – verschärft werden, der normativ insoweit die Vorsorgepflicht des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG abschließend konkretisiere. Die Festlegung herabgesetzter Kontrollwerte sei jedoch zulässig, da hiermit eine Kontrolle des ordnungsgemäßen Betriebs der Anlage, so wie sie vom Betreiber beantragt und von der Behörde genehmigt worden sei, erfolgen könne. Die Überschreitung der Kontrollwerte könne ein Indiz dafür sein, dass die Anlage nicht mehr genehmigungskonform betrieben werde, und Maßnahmen nach § 16 Abs. 1 Satz 3 der 17. BImSchV auslösen. In diesem Fall ließ sich der Kontrollwert aus den zur Genehmigung gestellten und zum Genehmigungsinhalt gewordenen Antragsunterlagen ableiten. Keinesfalls ergibt sich aus dieser Entscheidung aber die Auffassung des BVerwG, dass eine weitergehende Eigenüberwachung über die speziellen Befugnisnormen insbesondere für Messungen durch den Betreiber hinaus legitimiert werden sollte.